政策有变！资本环境洗牌，旅游特色小镇或将遭遇瓶颈
3月上旬，国家发展改革委印发《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中提出，将对403个全国特色小城镇、96个全国运动休闲特色小镇，开展定期测评和优胜劣汰。这意味着，已公布的499个特色小镇部分面临被淘汰的风险。记者从公布的名单中分析发现，499个特色小镇中，旅游类特色小镇占了近一半。
目前已公布的499家特色小镇中哪种将面临被淘汰的风险?“淘汰”政策的出台是否会影响社会资本参与小城镇建设的热情?特色小镇被淘汰与资金状况有无关联?什么样的投融资模式才能保证特色小镇可持续运营?这一系列问题引起了业内外人士的关注。
融资遇阻
大别山北麓裕安区西南的独山镇依托丰富的自然资源、深厚的文化底蕴、优美的生态环境，从全国数以万计的小镇中脱颖而出，荣获首批中国特色小镇称号。然而，特色小镇深入推进过程中，却遇到了资金不足的发展瓶颈。
据了解，独山镇地处革命老区，经济社会发展总体水平较低，基础设施和公共服务建设经济负担较重，镇本级财政资金有限;前期的环评、规划、土地、消防、施工等各项设计费用巨大，大大增加特色小镇建设成本;争取政策性银行贷款项目在资金拨付程序上要求较为繁琐，耗时较长……系列资金瓶颈导致特色小镇陷入被动发展。
巧妇难为无米之炊，独山镇面临的资金困境并不是个案。近年来，特色小镇普遍面临着资金投入大、回收周期长的巨大挑战。同时，特色小镇在建设过程中投融资模式及后续的运营管理方式，都不同程度地影响了特色小镇的建设，融资约束成为特色小镇建设的最大障碍。
参与过国内一批重要旅游特色小镇项目策划的北京大地风景集团副总规划师杨朝睿告诉记者，从实际市场运营的大数据分析来看，成功项目仍然是少数，多数项目处于盈亏平衡或者奄奄一息的状态。这也与特色小镇投资的长周期、重资产的特质有很大关系。“一个特色小镇初期平均投入资金在10亿元，大一点的基本建成也得100亿元，100亿元再乘以1000个特色小镇，这个财务量非常大，这么大规模资金到底从哪来?过长的投资开发周期怎么解决?如果没有一个好的孵化机制，没有一个政府、企业、资金、客群和社会共同参与的投资机制，特色小镇就难以持续。”
“持续稳定的资金来源是特色小镇发展的关键，因此合适的融资模式对于特色小镇的发展是非常重要的。”中国科学院地理科学与资源研究所研究员刘家明表示。
前几年大红大紫的特色小镇，如今似乎开始遭遇冷落。除了此次通知要对全国499个特色小镇开展核对测评外，今年全国政府工作报告中关于特色小镇也只字未提。
“这一政策的宣布无疑给特色小镇投资热潮泼了冷水。”中国建筑设计院城镇规划院副院长冯新刚表示，对投资者来讲，面对如此多特色小镇，投哪个小镇是个难题。有必要甄选一批优秀的特色小镇，发挥示范引领作用，为社会资本提供决策参考。
，目前越来越多的特色小镇面临债务过度的风险。“由于很多小镇都是前一年、前两年进行规划建设的，这两年我们的宏观经济环境发生了很大变化，因此地方应该重新评估特色小镇的债务现状，重新评估未来地方发展的财力基础，警惕债务过度的风险。”冯奎提到，现在国家明确要求，县市区债务超过一定警戒线的地方，不能再通过政府的债务平台来推进特色小镇建设;同样，对企业来讲，实际上也面临着这样的问题，所以要警惕债务过度的问题。
作为全国十九块抗日根据地和百个红色旅游景区之一，梁弄具有“浙东延安”的美誉，域内“红色”资源特征明显，为进一步加强科学整治和规划，建设宜居宜业新家园，梁弄镇严格按照小城镇环境综合整治规划和历史文化名镇规划，进一步挖掘镇区范围内红色旅游资源，凸显红色古镇风貌，以建成区为整治基础，加大对沿线村庄的整治投入，重点加强对横砍头村内红色资源的挖掘，在完成浙东行政公署和军政干校的一期修缮工程的基础上，开始了浙东银行、浙东报社旧址的二期保护性修缮工程，通过项目整治提升，旅游人气进一步集聚，把旅游资源优势转化为经济优势，实现了经济发展与综合整治相互促进良好局面。
火热有因
从上述分析不难看出，资金问题是影响特色小镇持续发展的关键因子。近两年各种资金源源不断流向特色小镇背后的原因是什么?特色小镇到底有哪些投资商机?
近两年，浙江利用自身的山水资源、历史人文等独特优势，加快创建了一批特色小镇，据统计，浙江首批37个特色小镇吸引了3300多家企业，完成投资480亿元，有5个小镇投资已经超过20亿元。
特色小镇的发展不仅能充分发挥城镇化对新农村建设的辐射带动作用，而且有利于加快高端要素集聚、产业转型升级和历史文化传承，推动经济平稳健康发展和城乡统筹发展，这是各地疯狂投资特色小镇的重要原因之一。
实际上，特色小镇作为一个按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，融合产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台，给予政策支持。
今年的政府工作报告提出，大力实施战略。需要一个强有力的龙头和载体，把乡村优美环境、人文风俗、历史文化、特色资源等在空间上进行集中和集聚，推动特色产业发展，这一载体，就是特色小镇。国家旅游数据中心数据显示，2017年中国旅游收入达到4.57万亿元，对国民经济的综合贡献率超过10%，旅游业已成为我国经济支柱产业之一。旅游业如火如荼的发展也吸引了一大批投资商开始关注旅游特色小镇。在利好的政策下，各地小镇纷纷涌现，旅游特色小镇也成为金融投资界的战略布局要地。
北京联合大学旅游学院副研究员曾博伟表示，特色小镇的核心要素是必须要有特色产业支撑。，“特色小城镇”首次写入政府工作报告，投资商和地方政府也意识到，旅游类特色小镇的建设不仅外部政策环境受欢迎，旅游产业发展本身的门票收入等属性也为特色小镇发展的融资问题带来解决方案，无形中促使越来越多旅游企业和地产公司开始“结伴”，开始“圈地造镇”。
守住边界
建设特色小镇的热潮尚未退去，投融资的环境却已生变。如何不被淘汰?是否还要继续对特色小镇投资?怎样的投融资模式才能保证特色小镇可持续运营?这已然成为亟须解决的问题。
业界专家表示，解决投融资问题，就要先搞清楚特色小镇资金用途来源。
“特色小镇的打造和建设，涉及项目复杂，既包括了土地一级开发、基础设施建设，还包括了体育、文化、旅游等特色产业引进与运营，更包括了酒店、房地产、餐饮、娱乐等纯商业化投资运营项目，这就注定了其投资形式多样，融资手段复杂，不可能有统一的模式。”杨朝睿分析。
“特色小镇确实是个投资的风口，在我看来，它是一个联合创造生产力的风口，是大家协同合作的一个风口。所以非常强调的是政府和企业有效的合作。”冯奎直言，在特色小镇建设上，政府和市场是否配合默契至关重要。“发挥好政府和市场两只手各自的比较优势，才有可能把特色小镇建设好。”
那么两只手如何分配?
杨朝睿建议，孵化初期更多应该依靠地方政府的投入，占80%;孵化中期，就可以通过市场论证来进行一半一半的推动，政府和市场两者一起努力;运营成熟期，政府需要投入的相对比较小，大概20%。
值得注意的是，近年来特色小镇项目发展迅猛，项目质量参差不齐，部分已经暴露出风险，投资特色小镇需要认真地筛选与仔细地判断。面对琳琅满目、名目众多的特色小镇项目，金融机构如何挑选项目投资?是否有更加有效的方式来破解特色小镇建设的“融资难”问题?
冯奎表示，对于投资者来说，是否要对特色小镇进行投资，要考虑小镇产业特色和基础、政府各项规划和优惠政策、配套设施、投入与产出效益等各种因素。政府的资信保证和收益的稳定性是社会资本是否参与进来的参考因素。
北京交通大学经济管理学院教授张辉认为，PPP模式成为许多特色小镇基础设施等公共建设项目的首选。对于特色小镇的道路、管廊、污水处理等基础设施，一般采用政府付费的PPP模式，而对于健康、养老、卫生、教育、文化、旅游等项目则可以探索采取使用者付费的模式。但要明确社会资本在特色小镇PPP融资项目中的合法地位和利益，积极培养和引进一批熟悉PPP项目和投融资结构的专业性人才等。
刘家明认为，打造特色小镇最根本的是来自小镇本身的内动力和吸引力。无论是上级财政扶持资金还是金融机构的资金，都是“扶强不扶弱”，通常不能为特色小镇“雪中送炭”，只能“锦上添花”，为此，扎扎实实做好产业培育及各项工作，更为重要。
土地政策在特色小镇建设初期的运用及30余种解决方案
普遍反映建设用地指标是制约城镇建设项目发展的主要问题。因此，特色小镇发展的土地要素保障仍是亟待破解的难题。
特色小镇的用地支持政策
：一是规范推进城乡建设用地增减挂钩；二是建立城镇低效用地再开发激励机制，允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发；三是因地制宜推进低丘缓坡地开发；四是完善集体建设用地经营权和宅基地使用权流转机制。
地方层面
各地关于特色小镇的用地政策，主要包括以下几种措施：
建设用地计划优先安排用地指标。重庆市下达特色小镇示范点建设用地计划专项指标。福建省对每个特色小镇各安排100亩用地指标，新增建设用地计划予以倾斜支持。
奖励和惩罚用地指标。浙江省对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励；对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。
城乡建设用地增减挂钩指标。湖北省2017 年起单列下达每个特色小（城）镇500亩增减挂钩指标；陕西省分批次给予每个省级重点示范镇1000亩、文化旅游名镇(街区)200亩城乡建设增减挂钩用地指标支持；贵州省形成的增减挂钩指标在保障农村发展用地后，节余部分进入市( 州)公共资源交易平台公开交易。
利用低丘缓坡、滩涂资源和存量建设用地。福建、江西、山东、湖北、浙江等省都要求特色小镇的建设要优先利用低丘缓坡地、滩涂资源和存量建设用地；杭州市上城区通过仓库更新、厂房农居改造、历史建筑修缮和环境整治等方式打造了面积约2000亩、4A级景区标准的山南基金小镇。
工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发。福建省规定，对工矿厂房、仓储用房进行改建及利用地下空间，提高容积率的，可不再补缴土地价款差额；河南省鼓励社会资本参与镇区废旧厂房改造和荒地、废弃地开发利用以及低效用地再开发；四川省要求特色小镇建设要用好增减挂钩、土地综合整治、集体建设用地流转、工矿废弃地复垦整理、城镇低效用地再开发等土地政策。
过渡期按原用途使用土地。福建省规定，在符合相关规划的前提下，经市、县（区）政府批准，利用现有房屋和土地，兴办文化创意、科研、健康养老、工业旅游、现代服务业、“互联网＋”等新业态的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策，过渡期为5年。
农村集体建设用地流转和租赁。内蒙古自治区鼓励农村牧区集体经济组织和农牧民以土地入股、集体建设用地使用权转让、租赁等方式有序地进行农家乐、牧家乐、家庭旅馆、农庄旅游等旅游开发项目试点；广西、四川、甘肃等省（区）也都在探索集体建设用地流转利用方式。
如何用好政策来“解困”
实现产城融合，产业发展为先。
除大城市郊区的特色小镇之外，其他地区的特色小镇不应强调“非镇非区”模式。我国80%以上的建制镇的建成区面积都在3平方公里以内，规模相当小，特色小镇应当以建制镇建成区为依托适当拓展，避免脱离建制镇开辟新区域用于建设，从而减少对耕地的占用。同时特色小镇建设要以城镇为基础，承载产业发展，以产业为保障，建设基础设施，完善公共服务，吸引更多农业转移人口。要防止以特色小镇建设为名，违法违规搞圈地开发。
坚持集约节约用地原则。
在建设中，特色小镇用地应优先使用闲置土地，提高存量土地的使用效率，其工业用地投资强度应不低于省级经济技术开发区的投资强度，产业用地要采取招拍挂等市场化出让方式，公共设施建设在特许经营合同或者PPP协议中要对用地效率提出要求。
统筹城乡发展。
鼓励地方以集体建设用地入股租赁等形式参与特色小镇项目，让当地农民分享特色小镇发展收益，保护其合法权益。同时，制定激励和约束制度，建立特色小镇用地长效机制。
一、特色小镇“特、新”对土地需求与以往不同
首先，特色小镇重在“特”：
特色小镇要突出自身特色，精准定位，明确规划、建设、运营、投资主体等
特色小镇要以产业为重点，突出产业选择，明确重点产业和辅助产业，而不只是留足城镇发展空间；
特色小镇要重视风貌，突出美丽人居环境和文化内涵；
特色小镇不是房地产开发项目，是特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居的小镇综合体，细分结构和组团；
特色小镇不只是规划建设，更要注重后期产业运营；所以特色小镇对土地有不同的需求。
其次，从特色小镇的类型来看，有产业型、文化旅游型，还有产业+文化旅游型型的，同时产业有很多细分，工业小镇、农业小镇、体育小镇，工业遗产小镇，矿山小镇，田园小镇等，怎么来围绕这个主体产业做都有很多不同，对土地的要求也不同。另外按区位分，有单点布局的，但更多的特色小镇是依托一些大中城市，或者交通节点而布局的，不同的区位对于土地的要求也不同。
第三从现在各地打造小镇的各种情形来看，大概可以归为六种：锦上添花型、顺势而为型、点石成金型、无中生有型，还有可有可无型和赔地赔钱型。如果是后两种就不要去搞，因为得不偿失。不同类型特色小镇对土地的需求也各不同。
二、土地政策集成空间很大
土地管理涉及的法律、法规、政策较多，同一个问题的相关规定往往散见于不同的法规和政策文件之中；同时，不同小镇有不同的特点，对用地要求也不同。特色小镇建设运营过程中往往不同程度地存在对相应土地政策“不了解、不会用、不敢用和懒得用”等问题，特别是一些低级错误，降低了依法解决特色小镇发展用地的保障能力，甚至人为增加了违法用地。所以单看一个文件不行，需要把这些政策法规文件梳理起来，集成起来，来形成我们的政策空间。
首先，从土地政策大的方面看，一是耕地保护与土地用途管制制度，规划划定建设用地、农用地和未利用地，严格控制建设占用耕地等农用地，建设占用农用地必须依法批准；二是集约节约用地制度，土地综合利用，提高土地利用率；三是生态保护，融入山水林天湖，田园综合体；四是要集成土地政策，梳理形成建设项目用地解决方案
具体到土地政策梳理集成，就是不单看某一部法律，或者某一个文件，而是要把所有涉及到土地利用的法律法规政策文件做一个梳理和集成，同时结合项目的性质、特点、用地需求，加强用地策划，来研究提出各类的建设用地的解决方案。这些解决方案有三十多种：
方案之一：使用存量国有建设用地，又可分为五种：
1．批准使用：市政道路、公园、绿地、广场等属于公共用地，办理批准使用手续，即批准用于建设市政道路等，可以发建设用地批准书，但不用发划拨决定书或出让合同等。这些用地在土地登记时也是只登记不发证。需要注意区分建设单位、管理单位与土地使用权人的不同。
2．国有土地划拨--行政方式。
3．国有土地使用权出让：协议或招拍挂方式。
4．国有土地租赁：协议或招拍挂 。
5．国有土地使用权作价出资或入股：协议方式。除批准使用和划拨外，其他三种方式属于有偿使用方式。在有偿使用方式中，出让和国有土地租赁的具体配置方式包括协议、招标、拍卖、挂牌四种，作价出资或入股因有明确的使用者，只能通过协议方式配置
方案之二：圈内农用地办理转用、征收手续后依法提供给具体项目：土地利用总体规划把所有的土地划分为了建设用地、农用地和未利用地，土地利用总体规划所确定的城市村镇建设用地，叫圈内用地。为实施规划，需要占用土地利用总体规划确定的城镇村庄建设用地范围内土地，涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续，涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地由市、县人民政府批准，由市、。
方案之三：圈外单独选址建设项目用地 ：能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城镇村庄建设用地范围外土地的，经批准可以在圈外单独选址建设。涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续；涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续；土地供应方案在办理农用地转用和土地征收时一并批准。
方案之四：建设项目使用国有农用地 :建设需要使用国有农用地的，应当在办理农用地转用审批手续转为国有建设用地后，依法办理供应手续，不用办理征收手续。
方案之五：建设项目直接使用集体建设用地: 简单梳理起来，六种情况下，可以使用集体建设用地：
1.乡镇村公益事业、公共设施用地可以使用集体土地；
2.村民住宅可以使用集体土地；
3.集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，可以使用集体建设用地；
4.以集体经济组织为主体或者以建设用地使用权作价出资入股、联营与其他企业共同或合作开发建设公租房、乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展，也可利用集体建设用地；
5.在33个试点县，集体建设用地使用权可以出让、租赁、作价出资或入股用于商品住宅以外的经营性项目使用。
6.返乡下乡创业人员，可依托自有和闲置农房院落发展农家乐；可以通过租赁农民房屋，或与拥有合法宅基地、农房的当地农户合作改建自住房，解决返乡下乡创业人员住房问题。
方案之六：建设项目使用国有未利用地：土地利用总体规划确定的国有未利用地可以作为建设用地使用，即建设项目可以使用规划国有未利用地，不需修改规划，也不用办理转用和征收手续 ，直接批准用地。
方案之七：建设项目使用集体未利用地：
1.直接作为集体建设用地使用（参见之五）；
2.国家建设项目使用集体未利用地的，应当办理土地征收审批手续后依法供地（不需要办理农用地转用手续，已经为建设用地不需要用地计划指标，不缴纳新增费和耕地开垦费）。
方案之八：设施农用地 ：设施农用地是指设施农业项目区域内直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。设施农业项目不同于一般的建设项目，其用地也不同于一般建设项目用地，符合要求的设施农用地不属于建设用地，按农用地进行管理，不需办理农用地转用审批手续，不作为新增建设用地管理。附属设施和配套设施用地有一定比例限制。
设施农用地不包括以下用地：经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。
方案之九：结合土地整治、村庄整治安排用地：土地整治是对项目区内田、水、路、林、村等的综合整治和统一安排，必然涉及到项目区内各业用地的重新布局、安排和产权调整。土地整治规划方案中包含了整治后的土地产权调整和各类项目用地调整。（地类调整和供地安排）。土地整治实施规划经批准后，应当依据经批准的实施规划，相应调整项目区内各类用地产权和地类，直接为项目区内原用地单位整治后的用地办理相应用地手续，不再办理农用地转用审批手续，也不占用土地利用年度计划指标。安排原用地者用地后的剩余部分，应当依法办理供地手续。
方案之十：使用增减挂钩项目建新区用地：视同建设用地。
方案之十一：农业项目使用国有农用地：承包经营、承包经营权流转、仍由农场职工按要求耕种。
方案之十二：农业项目使用集体农用地：承包经营、承包经营权流转、四荒地拍卖、仍由原农户按要求种植。
方案之十三：使用四荒地等未利用地 ：四荒地：荒山、荒沟、荒丘、荒滩 ；使用方式：承包经营、四荒地拍卖、流转；使用年限：最长50年；使用方向：开荒造林、治沙改土以及休闲农业、设施农业等，用于非农业建设需要审批。
方案之十三----之三十一：
14.填海造地 ；
15.抢险救灾用地 ；
16.临时用地；
17.先行用地；
18.一般采矿用地 ；
19.石油天然气钻采及配套用地；
20.闲置地处置与利用；
21.工矿废弃地利用或复垦置换 ；
22.低效地再开发利用；
23.农村三项建设使用圈内农用地的，应当先行办理农用地转用手续，转为集体建设用地后，再由县市人民政府批准使用。
24.农村道路用地：符合条件的农村道路用地属于农用地，不属于建设用地，不办理农用地转用手续，不占建设用地指标。
25.农田水利设施用地。主要用于农田灌溉和群众生活水源的坑塘、水库、沟渠和河道等。属于农用地，不属于建设用地，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标。
26地质灾害治理工程用地：按照地质灾害治理项目办理项目审批手续，不办理征收、转用手续，不占用指标，但应当足额安置补偿。
27.管线用地：地役权
28.利用低丘缓坡用地政策
29.光伏用地
30.新产业、新业态用地
31.农村党建、医疗、图书、体育等配套用地的解决
……
此外，还可以通过市场解决项目用地：
1.以转让方式取得土地使用权.
2.以股权转让方式取得目标公司控制权，进而实现开发利用目标土地的目的.
3.以合作开发方式开发利用目标土地.
4.原有建设用地地依法改变用途等土地使用条件后,用作发展项目用地.
5.原有建设用地办理出让、租赁等有偿用地手续后，用作发展项目用地。
……
可以看出，土地政策梳理集成可以形成了很多种用地解决方案，政策应用空间很大，不管是搞房地产开发、搞工业建设项目，还是搞特色小镇建设，如果不懂土地政策集成应用，会错失很多的机会，增加很多工作难度和开发成本。
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