当停车遭遇罚单，律师也犯难~

本文作者：黄恒律师，广东广信君达律师事务所。约法编辑部排版编辑，欢迎分享到朋友圈。如须转载，请与我们联系并获得许可，任何未获得约法及作者授权的转载均为侵权。联系方式：yuefatg@163.com。

背景：

近日，，。将车辆停好后，笔者既没发现有收费员过来向笔者收取停车费，也没看到路边有刷卡缴费的咪表器，心想办完事再出来缴费也是一样的。于是，便在没有预先缴费的情况下，。大概过了一个多小时，笔者办完事出来，正准备想缴费离开时，发现驾驶位置的窗户上被贴了一张《违规停放机动车告知单（委托）》，大概内容是，由于笔者未按规定启动缴费程序，构成违法停车，需接受除补缴停车费以外，罚款500元的行政处罚。

顺利办完事出来，笔者本来的心情是愉悦的，不想却被这样一张无情的违规停车告知单给添堵了。由此引发了笔者对该具体行政行为的思考：深圳交警的处罚合法合理吗？柔性执法是否比这种简单粗暴的执法更具教化意义？停车不缴费是否更应通过民事途径予以解决才合适？

深圳交警行政处罚的合法性分析

“临时停车不预先缴费属违法停车”的法律依据

深圳交警据以处罚笔者违章停车的法律依据是：《道路交通安全法》第56条、《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》（下称《特区处罚条例》）第10条（违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的，处二百元以上二千元以下罚款；在实施道路临时停车收费的路段违法停车的，处五百元以上二千元以下罚款）以及《深圳市机动车道路临时停放管理办法》（下称《临时停车管理办法》）第30条（有下列情形之一的，属于违反道路停车管理的行为，，妨碍其他车辆、行人通行的，可以拖移车辆：2.未按照规定启动缴费程序的）。乍眼一看很充分的法律依据，事实上是否的确如此呢？经笔者细究，发现深圳的政府规章《临时停车管理办法》，在某种程度上来说，与上位法已形成法律冲突。

深圳特区行使行使“授权”的探讨

根据《行政处罚法》的规定，可以设定包括罚款在内的行政处罚种类的法律依据有法律、行政法规、地方性法规、部委规章及省级政府、。除此之外，其他规范性文件不得设定行政处罚。根据《行政处罚法》第十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”即具有规章制定权的地方政府，也只能在法律、法规的范围内对行政处罚的行为、种类和幅度进行具体规定，而不能新设法律、法规所没有行政处罚行为、种类和幅度。

《立法法》第八十二条第6款规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”即立法法明确规定了在没有上位法依据的情形下，地方政府规章不得增加公民所承担义务的规范。在本案中即为不得将本不属于违法停车的情形规定为违法，否则将增设了公民所应承担的注意义务。

据此，对于何为违法停车情形，《道路交通安全法实施条例》第63条作了明确的规定，然而当中并没有“临时停车不预先缴费属于违法停车”的规定，况且笔者并不是故意不缴费。因此，《临时停车管理办法》新增了“未按规定启动缴费程序”按违章停车进行处罚的情形，属于不当增加公民所应承担义务以及新设法律、法规所没有行政处罚行为的范畴，违反了《立法法》和《行政处罚法》的有关规定。

当然，本文论述到此，可能会有读者抛出一观点：深圳属于经济特区，，制定特别法规，在深圳特区范围内实施，因此，其新设“临时停车不预先缴费属于违法停车”的规定，属于《立法法》第九十条规定的情形：“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”诚然，深圳作为经济特区，其依据《全国常务委员会关于授权深圳市及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》（下称《决定》）中的规定：“决定授权深圳市及其常务委员会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在深圳经济特区实施，并报全国常务委员会、；授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施”，有权行使“特区”，突破现行法律、法规。

然而，笔者认为，上述《决定》已明确了，纵使深圳具有特区，依然需遵循宪法的规定、法律和行政法规的基本原则。而且，在当前我国《立法法》的体系下，并未赋予“特区立法”的效力优先于法律、行政法规，；特区立法仍属于地方性法规的范畴，其位阶依然处于法律、行政法规之下，而不能逾越。《行政处罚法》既然已经明确了行政处罚的行为、种类和幅度；那么，执法部门理应在法律、法规规定的范围内执行，否则，将极大影响国家法制的统一与尊严。再次，这种权力的行使，应符合公平公正的法治精神：试想一下，今天可以设定“临时停车不预先缴费属违法停车”，明天就可以设定“驾驶车辆时不得听音乐”、“倒车时头不能伸出窗外察看”、“乘客不得下车协助驾驶人停车”等种种奇葩规定。最后，退一步说，即使认为《特区处罚条例》是特区授权立法的结果（该条例并没有关于“临时停车不预先缴费属违法停车”的规定，只是违法停车所面临的罚款数额较一般地区要高），是对《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》的变通规定；根据《立法法》第九十条规定可知，，却没有赋予特区政府享有规章制定时变通适用的权力（况且，对比《特区处罚条例》与《临时停车管理办法》两部法律文件，我们更可得出以下结论：前者是特区授权立法的法规；而后者仅仅是一般性的政府规章），严格按照文义解释的方法，不能得出《临时停车管理办法》可以创设“临时停车不预先缴费属违法停车”的规定。

因此，笔者认为，根据《立法法》关于法律冲突时的解决办法，《临时停车管理办法》因违反法律、行政法规的规定，、。

行政执法中应贯彻“处罚与教育相结合”的基本原则，反映柔性执法的一面 

除此之外，在本案中，执法部门也没有很好地贯彻《临时停车管理办法》以及《特区处罚条例》的精神，展现其柔性执法的一面：该办法中第十七条规定：“驾驶人未按照前款规定启动缴费程序，或者超过缴费确定的拟停放时间的，道路停车管理单位应当告知驾驶人停放时间起点、补缴标准、补缴时限和法律后果等事项。”条例第四条规定：“对情节轻微、未影响道路通行的违法行为，经交通警察指出后，行为人能及时纠正的，给予口头警告后放行”。上述规定体现的是行政处罚中“处罚与教育相结合”的基本原则。事发后，笔者曾试图向执法部门申诉，然得到的回复却是：你补缴停车费、交完罚款即可，其他不用多说。多么冷冰冰的一个回答啊！尽管笔者依然享有行政复议、行政诉讼的救济权利，但作为身在广州的执业律师，面对500元的罚款，？

通过修订，使原备受诟病的规定得到完善

令人感到欣喜的是，案发后几天，笔者无意中发现，在2016年8月23日，深圳市人民政府发出《关于公开征求<深圳市机动车道路临时停放管理办法（修订征求意见稿)>意见的通告》，对原《临时停车管理办法》进行了较大幅度的修订，并对修订进行了相应的说明。当中，对原办法中的第30条修改为第28条：“有下列情形之一的，属于违反道路停车管理的行为，：（二）未按照规定启动停车流程的。”并且新增了事后付费模式的管理规定。上述修订意见，很好地对之前争议较大的内容进行了修正，尽管当中仍有不少条款内容，笔者认为尚有待作进一步大刀阔斧的修订。看到这一幕，笔者想，尽管笔者不幸成为“恶法”的牺牲品（也许说的有点过，但正在实施的《临时停车管理办法》的确有着太多不合理，亟待修订或删除的内容），但看到新法即将出台，仍倍感欣慰，希望新法出台实施的时间可以更早一些。

解决“临时停车不预先缴费”问题的更优选项——民事途径 

之所以大多民众与笔者一样，对于《临时停车管理办法》当中关于“临时停车不预先缴费属违法停车”的规定觉得无法接受，除了上文提到的原因以外，更重要的一点是，临时停车不预先缴费或不缴费，与传统意义上的违章停车，是两种性质完全不同的违法行为，应归属两个不同的部门法律所调整：临时停车不缴费，侵犯的是道路停车管理单位提供了停车场所与停车服务，所收取费用的权利，驾驶人与道路停车管理单位在这对法律关系中，均是平等的民事主体，属于民事法所调整的合同法律关系；对于拒不缴费的行为，等同于驾驶人违反了停车服务合同中所应履行的支付停车费的义务，道路停车管理单位完全可通过现场协商、取证后通过民事起诉、将行为人纳入失信系统等途径予以解决。而传统意义上的违章停车，则是驾驶人违反法律法规关于停车的规定，比如在禁止停车的地方停车、停靠的位置影响了他人的出行，扰乱了交通秩序等；对该违章停车行为应进行处罚，是出于交警对公共道路交通安全与秩序管理的需要，不存在说侵犯平等民事主体合法权益。

因此，驾驶人严格按照政府部门所规划的临时停车位进行停车，根本不存在“违法停车”的问题。“临时停车不预先缴费属违法停车”，实质上是行政执法机关角色的错位，权力的滥用，等同于通过执法部门的行政执法，来为道路停车管理单位收取停车费“保驾护航”，这样的执法结构设计，难免不会让行政相对人对执法部门与道路停车管理单位之间的利益重合产生深深的怀疑，对执法的出发点与公信力打上大大的问号。

因此，要消除公众的怀疑，确保执法部门的执法效果具有公信力，笔者认为，，只管属于其职责范畴内的事情，在工作中依法行政，切实做到不越权、不错位、不缺位。行政执法部门越权行政，对人民群众来说不是乐事，最后利益受损的，终归是广大老百姓。